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Le processus de gestion de la dépense publique

Le secteur public est un acteur déterminant dans le circuit économique d’un pays. D’une part, il prélève une partie de la richesse produite par les impositions et les redevances, d’autre part, il injecte également des sommes sous forme de salaires et de commandes publiques. Les services du Trésor sont donc un acteur essentiel dans ces opérations de dépense.

En comptabilité nationale, la dépense se définit comme un flux qui appauvrit l’administration concernée au sens où son actif financier net courant diminue (soit par une baisse de l’actif, soit par une hausse du passif). Cette définition ne recouvre pas la notion de dépense au sens budgétaire (flux financier initié par la puissance publique) et des corrections s’avèrent indispensables.

1- Les services du Trésor sont-ils les seuls à assurer la gestion de la dépense publique ?

Selon l’organisation mise en place dans les pays, les services du Trésor couvrent plus ou moins la dépense publique de l’État, des collectivités locales et de leurs opérateurs. Souvent autonomes, ils peuvent parfois être directement reliés aux ministères ordonnateurs. Il conviendrait de dresser une cartographie du périmètre couvert par les services du Trésor dans un souci comparatif.

Dans certains pays, comme la France, la sphère publique n’est pas couverte par un seul réseau comptable et l’on retrouve, pour des dépenses d’interventions spécifiques venant de l’union européenne ou des financements nationaux, d’autres intervenant (ex ASP : agence de services et de paiement qui paye environs 19 milliards d’euros d’interventions en 2014).

On peut rencontrer trois organisations possibles :

  • la séparation ordonnateur – comptable :

Dans ce dispositif les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont incompatibles et relèvent de deux administrations différentes.

L’ordonnateur engage, liquide et mandate la dépense dans la limite des crédits alloués.

Le comptable procède à des contrôles et paye la dépense. Traditionnellement les contrôles sont ceux de payeur et de caissier. Ils sont sanctionnés par la prise en charge comptable et le paiement ou par le rejet. Le comptable est personnellement et pécuniairement responsable.

  • L’organisation en service facturier :

Il s’agit d’une variante de l’organisation traditionnelle ordonnateur-comptable :

ce qui ne change pas : l’existence de deux administrations, la nature des contrôles du comptable et sa responsabilité.

Ce qui change : l’organisation de la chaîne de travail :

  • Le service prescripteur : seul ordonnateur, il engage la dépense et atteste du service fait.

  • Le centre de service partagé : regroupement plutôt régional d’agents de l’ordonnateur ayant pour fonction de traduire l’engagement juridique (la commande)

  • Le service facturier : sous la responsabilité du comptable et composé d’agents issus de l’ordonnateur et du comptable. Le service facturier est destinataire des factures qu’il contrôle et paie.

  • Le comptable simple caissier :

Dans ce système les compétences de l’ordonnateur sont plus étendues et il a à ses côtés un comptable  chargé de faire le paiement de la dépense.

2- La dépense publique, un poids certain dans le développement économique

L’État seul détermine des objectifs pouvant répondre à l’intérêt général, et ce en corrélation, voire en  concurrence avec les intérêts privés. Historiquement, les pays développés ont tous connus une période de forte croissance de leur dépense publique afin d’effectuer des investissements de catalyse, de développer leur système éducatif, de financer une protection sociale minimale…

Évaluer le niveau de dépense publique mais aussi sa composition (dépenses de fonctionnement, de transfert en nature, d’investissements…), son efficacité (indices de performance, mesures de la réalisation des objectifs) et son efficience (rapport efficacité/coût engagé), sont autant d’indicateurs favorisant la gestion transparente et fiable des comptes publics. La maîtrise et le contrôle de la chaîne de la dépense en est l’une des clés. Avoir une juste mesure de ces comptes permet de rationaliser ces dépenses et donc de renforcer la position d’un État sur les marchés financiers.

Selon l’économiste R. Musgrave, la dépense publique peut répondre à trois fonctions : une fonction d’allocation des ressources pour financier les biens et services publics), une fonction de redistribution (pour corriger les inégalités) et une fonction de stabilisation macroéconomique (pour lisser les variations cycliques de l’activité).

La dépense publique recouvre les secteurs détaillés dans le point 1. Elle est composé des dépenses d’investissement, des dépenses de fonctionnement (charges courantes des services et rémunérations) et enfin les dépenses d’interventions (sommes transférées à d’autres acteurs économiques).

Pour faciliter les comparaisons internationales, cinq organisations internationales (UE, le FMI, OCDE, ONU, Banque mondiale) ont harmonisé les concepts employés au sein du Système des Comptes Nationaux (SCN93).

Il est toutefois délicat d’établir des comparaisons internationales sur le poids des dépenses publiques. Le calcul du PIB s’il traduit la richesse produite sur un territoire, ne renseigne pas sur la répartition de cette richesse dans la population (répartition géographique, par âge ou par catégorie sociale).

Les choix politiques (centralisation ou décentralisation), la prédominance ou non de l’Etat sur la société, les choix en matière de prestations sociales sont de nature à faire fluctuer fortement le poids de la dépense publique dans le PIB .

3- Les enjeux juridiques de la dépense publique : sécurité des paiements

Le premier indicateur d’une dépense de qualité repose dans l’assurance juridique du fournisseur ou du fonctionnaire d’être payé en fonction de la prestation commandée par la puissance publique. Il convient donc d’analyser les textes juridiques qui encadrent la mission pour déterminer s’il existe une séparation des fonctions entre l’administration qui engage la dépense, celle qui mandate et celle qui paie. Dans cette organisation, quelle est la place des services du trésor : ont-ils la charge de la comptabilisation de la dépense et du paiement ? Quels contrôles doivent-ils faire en amont et de quel pouvoir disposent-ils pour refuser de payer une dépense non conforme ? Quelle organisation a été mise en place avec la direction du budget et les administrations ordonnatrices ? Il est important de déterminer les outils juridiques élaborés (ex : code des marchés publics) pour mesurer le degré d’indépendance de l’administration vis à vis de certains fournisseurs.

L’examen portera également sur les outils mis en place pour s’assurer, dans les services du trésor, que les contrôles qui lui incombent sont bien réalisés et tracés.

4- L’efficacité de la dépense publique (délais de paiement, traitement des impayés) 

La dépense publique représente une part importante des sommes injectées dans le circuit économique, il est donc essentiel que le paiement parvienne rapidement aux fournisseurs ou aux fonctionnaires dans le cas des rémunérations. Les administrations ont donc élaboré des méthodes pour s’assurer que tous les fournisseurs sont bien payés une fois la commande passée, si ce n’est pas le cas, nous analyserons les outils mis en place pour surveiller les impayés et résorber les retards. Par ailleurs, les services ont élaboré des méthodes permettant de mesurer les délais de paiements et de les réduire en mettant en place des contrôles sélectifs portant sur les dépenses risquées ou ayant des enjeux financiers importants et des dispositifs financiers incitatifs.

5- Les outils informatiques et la bancarisation des paiements

Une chaîne de la dépense maîtrisée et fiabilisée peut être rendue plus performante par l’adoption d’outils informatique ad hoc. Ces progiciels permettent le traitement accéléré des données comptables, mais aussi l’automatisation de la plupart des contrôles nécessaires à la fiabilisation des comptes. Finalement, c’est un vecteur fort de la standardisation des processus. Cependant, un réseau d’infrastructure tout aussi fiable est nécessaire à la bonne implantation de ces systèmes. Les différentes orientations choisies par les États membres de l’AIST peuvent être partagées, comparées et améliorées par l’émulation commune.

Corrélativement, la bancarisation est aussi une nécessité à la fiabilisation des comptes. Dans certains pays la bancarisation reste faible, il est important d’analyser si les services du trésor favorisent l’ouverture de comptes bancaires pour y effectuer les virements et réduire la circulation de sommes d’argent importantes sous forme de monnaie fiduciaire. Des seuils de règlement de l’impôt en espèces, un système incitatif par détaxe/surtaxe ou par accélération des procédures d’aides selon le mode de paiement choisi… peuvent être envisagés afin de favoriser la bancarisation des populations. In fine, la bancarisation permet une plus juste mesure de la trésorerie, améliore la transparence des échanges économiques, favorise la définition des assiettes des impôts et des contrôles…

6- Contrôles internes et contrôles externes

Étant donné les sommes en jeu et les impacts juridiques en termes de sécurité des transactions, le secteur de la dépense implique la mise en place de contrôles internes réguliers dans les services du trésor et le contrôles d’autorités indépendantes de l’administration (magistrature des comptes) pour s’assurer de la régularité des opérations et éventuellement infliger des sanctions (financières ou autre) si des dysfonctionnements sont avérés. Le contrôle interne est une partie incontournable de la chaîne de la dépense afin de fiabiliser les opérations comptables et de permettre à terme d’atteindre un niveau d’exactitude permettant la certification des comptes par une institution supérieure de contrôle. Cette qualité comptable certifiée a un impact direct sur les taux d’emprunts au sein des marchés financiers. Par la même, elle ouvre de nouvelles perspectives d’attraction de capitaux.

7- Les réformes initiées par l’administration visant à améliorer l’efficience de la dépense publique :

Le secteur de la dépense publique n’est pas figé et chaque pays est amené à modifier l’environnement juridique, comptable et financier de la dépense publique. En vue d’échanger les bonnes pratiques, le colloque sera l’occasion pour les participants de présenter et discuter des réformes récentes, en cours ou à venir visant à améliorer l’efficience de la dépense publique.

Ces réformes peuvent, par exemple, viser à élaborer de nouveaux outils informatiques (cf GID au Maroc, Chorus en France) pour optimiser les délais de paiement et favoriser la dématérialisation. Ces différentes expériences pourront être analysées ainsi que les objectifs poursuivis et les résultats attendus.